![[personal profile]](https://www.dreamwidth.org/img/silk/identity/user.png){kind=small}
systemityНачало
Современное положение дел в России
Как уже говорилось ранее, фигура «свистуна» российского законодателя волнует мало. Отчасти это даже можно понять: РФ принадлежит романо-германской правовой семье. А так как «свистун» является в значительной степени феноменом англо-саксонским, то российская невосприимчивость становится понятной. Однако, Румынии это сделать значимые шаги отнюдь не помешало – и можно полагать, что это начинание рано или поздно будет подхвачено другими странами Европы (а обсуждение этой темы там идет широко). В России же пока нет даже серьезной дискуссии.
Однако это не означает, что никто не работает в рамках похожих схем: такая работа ведется. Прекрасным примером может служить деятельность владимирской организации «Лебедь», возглавляемой Алексеем Шляпужниковым. Вот его ответы на вопросы о положении информантов в России (интервью 2011 года).
– Как Вы оцениваете положение потенциального информанта данный момент?
– Как абсолютно неудовлетворительное. Закона о защите информантов у нас просто нет.
В России на бумаге адекватна ситуация с защитой свидетелей – здесь есть хорошая нормативная база. Она, конечно, малоприменима на практике, но это другой вопрос. Свидетель хотя бы имеет определенный статус в уголовной процессе.
Информант, рассказчик – такового статуса не имеет. Бывает, правда, что в этой роли выступает журналист, сообщая о тех или иных нарушениях СМИ, и тогда он защищен нормами о статусе журналиста, законом о СМИ, базовая защита у него есть. И то, как мы видим в последнее время: закон защищает de jure, a de facto от насилия не застрахован никто.
А вот что касается людей, которые готовы сообщить о фактах нарушений, фактах преступлений, о взяточниках, о схемах бизнес-власть, власть-бизнес – они ничем на защищены. Ведь они чаще всего являются людьми, которые случайно об этом узнали, либо работали в госстуктурах под началом того, информацию по противодействию кому они собираются сообщить. То есть, не являются потерпевшими, на являются стороной дела, они просто информанты.
Впрочем, мы подписали и ратифицировали пару международных актов, в которых есть элементы обязательств по этой защите. Но здесь повторяется та же история, что и с Конвенцией по противодействию коррупции. Подписали уже довольно давно, а закон у нас появился только вот полтора года назад.
– То есть Вы считаете необходимым принятие отдельного законодательного акта о защите информантов. Например, по аналогии с американским Законом «О защите свистунов» ?
– Во-первых, «свистунам» нужно придать юридический статус. Они должны стать стороной уголовного процесса. Эта та самая база, которую нужно создать – не надо даже отдельный закон прорабатывать. Достаточно, по нашим подсчетам, примерно семи поправок в различные уже существующие акты. И все. И уже на основе этой базы следует, разумеется, приняться за разработку отдельного закона.
Тем более, что хорошие примеры есть. Возьмем упомянутых Вами американских свистунов – там интересная система, она мне нравится. Возьмем вопрос мотивации.
Небольшое отступление: многие из моих знакомых, работавших раньше в правоохранительных органах, сейчас работают частными детективами. Мы на встречах с ними задавали вопрос: «А почему вы не занимаетесь противодействием коррупции?». Их ответом было: «А что нам это даст? Никто за это не заплатит. Риск огромный. Хотя возможности у нас есть». Возможности у них действительно есть. Ведь они профессионалы. Но они отнюдь не мотивированы финансово.
Американские «свистуны» мотивированы материально. И если в России создать нечто похожее, то, как мне кажется, наши отставные военные и оперативники, занимающиеся сейчас частной детективной практикой, могли бы дать мощный импульс борьбе с коррупцией. Их достаточно финансово мотивировать – они хорошо защищены сами по себе. У них хороший оперативный опыт, право и лицензия на ношение оружия, они являются специалистами в сфере безопасности. Они уже сами по себе приняли меры для своей защиты. Но привлечь их к этой работе возможно только финансово – мы живем в финансовом мире. Никуда от этого не денешься.
Принятие подобной нормы, на мой взгляд, может быть и не защитило бы права информантов, но оно бы сподвигло эти коммерческие и оперативные структуры на то, чтобы противодействовать коррупции в России.
– Что помимо этих двух моментов должно должно появится в российском законодательстве о защите информантов.
– Два упомянутых момента могут быть реализованы достаточно быстро. Под них уже существует готовая нормативная база-заготовка. На для такого шага нужна политическая воля. Одно заседание Госдумы. Одно заседание Совета Федерации. И подпись президента. В дальнейшем это направление нужно развивать более комплексно – в том числе и за счет отдельного закона.
Кроме того, нужно значительно переработать Закон «О защите свидетелей». В том плане, чтобы при новом положении вещей и нормы о защите свидетелей, и нормы о защите информантов сводились бы к одному корню.
Остальные моменты... Я практик, я стою на земле, я вижу, например, такую ситуацию: человек пришел к старшему лейтенанту X с данными на майора Y. А X с Y по вечерам вместе употребляют спиртное. Я имею в виду, что помимо норм защиты, нужны и структурные новации. Должна быть создана некая внешняя служба, которая гарантировала бы прием заявлений не теми сотрудниками, которые работают с возможными фигурантами дел, а теми, кто находились вне этой замкнутой системы. Эта новая служба, в свою очередь, тоже должны быть максимально прозрачной для контроля.
А пока никакой атмосферы доверия в обществе по отношению к правоохранительным органам нет. Когда ты идешь заявлять на начальника УБЭП, был у нас такой случай, и тебя посылают к его подчиненному – это по меньшей мере странно.
И большинство и тех людей, которых я знаю и которые сталкивались с такой ситуацией, они просто разворачивались на этом этапе.
– Перейдем к Вашему конкретному опыту, который в приобретаете в условиях несовершенного законодательства. Насколько я знаю, Ваша НКО выступает в роли своего родя прикрытия для информантов.
– Только отчасти. Начну издалека. Мы работаем в связке с Transeparency International. Это организация с широким простором для действий, аффилиированные с ней организации и структуры действуют в большинстве стран мира. И одно из базовых направлений этой работы – это изучение коррупции. В России же, поскольку коррупция очень сильна, одним изучением не обойдешься. Поэтому более двух лет назад было принято решение о создании системы приемных по противодействии коррупции и административным барьерам. В этих рамках мы и оперируем.
Большая часть нашей работы, кстати, сводится именно к административным барьерам. С ними преимущественно работают наши младшие научные сотрудники и волонтеры. Мы с моим коллегой Александром Елкиным уже работаем по так называемому «крупняку», когда действительно есть коррупция, есть схемы – и некто готов о них сообщить.
Ну вот представьте: есть условное государственное предприятие. Его условный руководитель организовал такой механизм: бюджетные деньги разворовываются через «мертвые души». То есть, там нанято огромное количество работников, которые на деле не работают и денег не получают. Выкачиваются значительные суммы. Вплоть до нескольких миллионов в месяц.
И вот сотрудник этой организации – по долгу службы, случайно услышал или ему документ попался – узнал об этом. Что ему делать?
– Классический вариант – обратиться в прокуратуру.
– Хорошо, информант обратился в прокуратуру. Подписался под заявлением своим именем. Его начальнику приходит письмо: «По заявлению «имярек» Вы подозреваетесь в воровстве». Руководитель превращается в двуликого Януса. Одним лицом обращается к проверяющему: : «Нет, мы не воруем». А другим лицом вызывает футбольных фанатов и говорит: «Михалыч, тот борзой один завелся, надо его поучить». Все, проблема решена. Руководитель продолжает опровергать исходившие от информанта сведения. Так или иначе «решает» вопросы с проверкой, по результатом которой ничего найдено на было. Все довольно. Кроме информанта, так как он избит, и его здоровье подорвано. Что делать?
– Искать обходные пути.
– Все верно. В условиях отсутствия нормальной нормативно-правовой базы такими путями как раз и должны быть или общественные организации, действующие на основе приемных, или СМИ. Или организации, совмещающие в себе функции обоих вариантов.
Обращаясь уже конкретно к нам, можно сказать: у нас широкий круг проектов, закрывающий нас и наших заявителей поп полной программе. Вот смотрите: пришел ко мне этот сотрудник. И рассказывает: каждый месяц то-то происходит, такие-то фамилии, вот копии документов, вот как проходят деньги. Заявитель сдает мне весь этот материал, а я у него не спрашиваю даже фамилию. Зачем?
Конечно, если есть необходимость, он пишет заявление, мы с ним заключаем договор о конфиденциальности. Но в серьезных делах, если я вижу, что у человека есть на руках конкретная доказательная база – зачем мне узнавать его фамилию? Он уходит, и я забываю, как он выглядел. У меня уже есть все, что мне нужно.
Смотрите: в связи с осуществлением мною своей профессиональной деятельности мне стало известно о фактах правонарушений, которые возможно подпадают под УК, противоречат бюджетному кодексу и т.д. Я составляю необходимый пакет документов, описываю схему и формулирую «шапку»: я, имярек (или наша организация – тут все зависит от того, как мы подаем бумаги, от физического или от юридического лица) работаю над таким-то проектом; в рамках реализации этого проекта нам стало известно от таких-то фактах; считаю, что эти факты подпадают под такие-то статьи таких-то документов; просим провести проверку. Фактически заявителем выступаю я и только я.
В результате с уже упомянутым начальником связывается прокуратура, давая ему знать, что в отношении него поступили сигналы о совершаемых противоправных действиях. И что в его отношении будет проведена проверка. Проведена, несмотря на все возражения и контраргументы этого руководителя, поскольку в правоохранительных органах знают, что мы, во-первых, настойчивы и, во-вторых, имеем возможность вызвать вокруг этого дела резонанс – посредством СМИ, акций общественности и прочее. Более того, наша организация проследит и за проведением самой проверки – настолько тщательно, насколько это только возможно. В общем, пасту обратно в тюбик уже не затолкнуть.
И отметьте: информант полностью выведен за скобки, мы его закрыли собой. Сведения мы в оборот пустили, а ФИО источника нигде не значатся.
Но все это экспромт, лежащий параллельно правовому полю. Конечно, я как законопослушный гражданин обязан сообщить о преступлении, узнав о нем. А правоохранительные органы обязаны принять от меня эти сведения. Этот аспект лежит сугубо в рамках правового поля.
А все остальное... Это уже ментальные факторы, с правом напрямую не соотносящиеся – вопрос о том, доверяют нам или нет.
– Потому, очевидно, ключевой фактор – наработка капитала общественного доверия...
– Именно! Мы уже давно работаем в этом регионе, на этом поле. Знают меня. Знают моего коллегу Александра Елкина. Наша организацию «Лебедь», которая является партнером Transeparency International, зарекомендовала себя и в городе, и в области. Мы на хорошем счету.
С властью мы тоже регулярно общаемся. Нет, это, конечно, нельзя назвать дружбой. С нами, при всей нашей открытости, дружить непросто. Мы ведь не ограничиваемся одной коррупцией, как я отмечал ранее. Мы боремся и с административными барьерами, проводим собственные расследования в самых разных сферах. Вспомните тот скандал с томографами, который комментировал Президент Медведев, умопомрачительные цифры фигурировали – и это были местные, владимирские цифры.
Однако, при всех тех неудобствах, которые мы создаем, администрация не пытается нас купить. Ведь она знает, что мы не продаемся. Она знает о наших связях со СМИ и нашей активностью в Интернете. Она знает, что если мы взялись за дело, то на него придется обратить внимание. У нас большой опыт успешных случаев.
Для меня же лично главное состоит в следующем: мы помогаем людям. Хорошим людям. Информанты, «свистуны», зачастую являются патологически честными людьми, которые увидели несправедливость. Теперь, с нашей помощью, они имеют возможность безболезненно для себя бороться с этой несправедливостью. Ведь когда у людей нет такой возможности, честность в них со временем погибает. Люди постепенно черствеют. А потом они и сами могут начать творить ту же несправедливость, думая про себя: «таков закон природы. По крайней мере, здесь».
А так эта честность не гаснет. Наоборот, укрепляется. Так, у к нам уже несколько раз обращался один информант – и каждый раз с очень интересными данными.
– Соответственно, такая схема может помочь держать бюрократию и бизнес в тонусе? Не давать падать качеству их человеческого капитала?
– Если этот капитал у них изначально был хотя бы сколь-нибудь качественным, то ответ положительный. Впрочем, все эти механизмы должны работать в комплексе. Должна быть известная организация с хорошей репутацией. В ней обязательно должны быть один-два человека, которым потенциальный контрагент может доверять лично. Эти люди должны быть, что называется, «близки к земле», быть хорошо известны именно в региональном масштабе. Еще должны быть крепкие связи со СМИ: те, кому ты заявляешь о преступлении должны понимать, что у тебя есть некоторый потенциал публичности. И, конечно, нужна юридическая подготовка.
– Насколько важна та ваша связь с Transparency International, о которой мы уже говорили?
– На нашей владимирской почве – очень важна. У нас ведь нет нефти. Мы – не Москва, у нас нет федеральных столичных функций. Мы – не Петербург, у нас нет порта. И наша администрация просто вынуждена привлекать иностранные инвестиции. Вынуждена работать с иностранным капиталом.
А иностранные инвесторы как раз очень внимательно относятся к наличию в том или ином регионе представителей и партнеров больших известных организаций, борющихся за прозрачность и против коррупции. Таких, как Transparency International. Кстати, мне известно, что наш губернатор упоминал при встрече с потенциальными инвесторами, о том, что во Владимирской области такое конкурентное преимущество существует.
А в остальном работа с Transparency International приятна сама по себе. Это большая база знаний и информации. Да и масштабы с ними возможны другие. Ведь мы сейчас работаем не только на база нашей владимирской приемной, но и несем некоторую ответственность за приемные в Санкт-Петербурге, Воронеже и Москве.
– Допустим, некая группа энтузиастов – где-нибудь на дальнем Востоке решила воспользоваться Вашей схемой. Что им нужно для этого? Наверное, для начала зарегистрировать НКО?
– Создать НКО не так сложно, регистрация является вещью достаточно условной. В соответствии с нынешним законодательством, если эти энтузиасты не собираются работать с финансовыми средствами, то они могут обойтись без нее.
–А поиск некоего «старшего партнера», выхода на ту же Transparency International или на вас, – для наработки капитала общественного доверия?
– Наверное, все же не «старшего партнера» и не для «наработки» капитала. А, скорее, источник для консультаций и для получения методических знаний, для обмена опытом. Мы ведь свои шишки уже набили. Зачем энтузиастам в других регионах наступать на сходные грабли?
Кроме того, мы можем предложить использовать наши контакты со СМИ, с федеральным органам власти. Все это отнюдь не лишнее.
Или возьмем наши практические наработки, например, методику «карты проблем города» – хорошую, работающую и помогающую нарабатывать капитал общественного доверия. Он ведь зарабатывается на решении проблем конкретных домов и улиц. Наконец, сама организация приемной.
Мы готовы предоставить все это контакты и know how на безвозмездной основе. Для нас важно, чтобы в России появилась такая партнерская сеть.
Заключение и выводы для России
Итак, ясно, что нормы о защите «свистунов» должны найти отражение в российском законодательстве. Конечно, против коррупции, как было показано Алексеем Шляпужниковым, можно бороться и в нынешних несовершенных условиях. Однако успехи в таком формате могут достигаться лишь с огромным трудом, на ограниченной территории и в скромном масштабе (исходя из размеров страны). В общем, нововведения необходимы и желательны. Тем более, что Россия в этом плане точно не будет первопроходцем. Опыт (при том существенный) уже накоплен – среди стран не только англосаксонской, но и романо-германской правовой семьи.
На каких принципах должен основываться соответствующий российский закон (или законы) и что он должен включать в себя? Специалисты Transparency International, давно работающие над этой темой, приводят такие рекомендации по принципам законодательства:
• широкое покрытие – то есть регулированию должны подвергаться и государственные служащие, и частные компании, и НКО;
• защита от возмездия со стороны потенциальных нарушителей (все виды профессиональных санкций);
• компенсация потерь, понесенных «свистуном»;
• вознаграждение «свистунов» (по примеру исков qui tam в США);
• наличие прописанных, четких и одновременно оперативных процедур при огласке «свистуном» тех или иных сведений;
• отсутствие санкций в отношении заблуждавшихся «свистунов»;
• создание независимого «внешнего» органа по работе с обращениями «свистунов»25.
Аналогично, та же Transparency International уже нащупала определенные точки-индикаторы, ориентируясь на которые можно будет сделать вывод об эффективности принятого законодательства по истечении какого-то времени:
• число прецедентов раскрытия со стороны «свистунов» той или иной информации;
• случаи принятия санкций в отношении «свистунов»;
• объем средств, вернувшихся в казну после рассмотрения дел, заведенных по показаниям «свистунов»;
• наличие в государственных и частных организациях фиксированных процедур для деятельности «свистунов»;
• осведомленность работников и восприятие ими деятельности «свистунов»
• характер реакции, свойственной организациям, на огласки сведений о них, осуществляемую «свистунами»;
• культурные нормы, бытующие на тот или иной момент в рассматриваемом обществе26.
Разумеется, в полную силу подобный закон может заработать лишь по прошествии времени. Особенно это справедливо для России. Одновременно, принятие такого законодательного акта необходимо, во-первых, «на вырост», во-вторых, в качестве дополнительного давления на коррупционеров «здесь и сейчас» (пусть такой механизм и заработает не сразу).
Кроме того, такое нововведение может помочь в решении еще одной проблемы – слома свойственной обычным россиянам модели восприятия коррупции. Не будет преувеличением сказать, что сейчас граждане России воспринимают коррупцию как неизбежное зло, противостоять которому не имеет смысла. Во всяком случае, в индивидуальном порядке. Дополнительные гарантии безопасности вкупе с возможностью получить вознаграждение за выявление фактов коррупции могут хотя бы немного сдвинуть такое отношение в более конструктивном направлении.
Резюмируя все вышесказанное, можно сказать: законодатели должны уделить самое пристальное внимание проблеме информантов, так как этот механизм уже продемонстрировал себя эффективным и в высшей степени актуальным.
