![[personal profile]](https://www.dreamwidth.org/img/silk/identity/user.png){kind=small}
systemityОкончание
Коррупция в России превратилась в одно из главных препятствий экономического развития. Так, по подсчетам Ассоциации адвокатов «За права человека», в 2010 году коррупционный оборот составлял примерно половину объема российской экономики, что подтверждает данные Всемирного банка (оперировавшего цифрой в 48% ВВП)1. Можно представить, какой потенциал экономического развития коррупция подавляет в стране каждый год. Впрочем, замедление темпов роста – не самое страшное следствие коррупции. Самым страшным является разложение государства с перспективой коллапса всей управленческой машины.
Споры о методах борьбы с этой серьезнейшей угрозой ведутся давно: на суд общественности была предложена масса вариантов. Россияне готовы обсуждать и в разной степени принять многие из них. Но один метод стоит особняком. Речь идет о привлечении к борьбе с коррупцией информантов. То есть тех, кого несколько десятилетий назад назвали бы «доносчиками». Здесь россияне очень осторожны.
В 2008 году ВЦИОМ провел опрос, чтобы выяснить, кого россияне проинформируют, если им станет известно о случаях коррупции. Никому не сообщили бы 30% опрошенных, К местным органам власти обратилось бы 8%, в СМИ – 7%, к правозащитникам – 6%, с правоохранительными органами связались бы лишь 31%2. На деле все еще хуже: опыт наблюдения за российской действительностью показывает, что даже те россияне, которые декларативно готовы объявить об увиденных случаях коррупции и злоупотреблений, на деле, скорее всего, промолчат. И неудивительно. Сказываются и коллективная память об ужасах сталинизма, и широкое распространение в российском обществе «блатной этики», и укорененное в культуре недоверие к государству3.
При этом очевидно, что без участия широких слоев населения борьба с коррупцией невозможна. Д.А. Медведев верно отметил, что «этот вид преступлений носит скрытый характер, как говорят юристы, – латентный характер, преступников трудно найти, преступления трудно расследовать, трудно привлечь к ответственности»4. Так что зло, с которым вынуждена бороться Россия, трояко: во-первых, оно масштабно по объему вовлеченных средств и ресурсов, во-вторых, оно широко распространено и, в третьих, оно трудно выявляемо. Соответственно, без готовности каждого россиянина стать потенциальным информантом, хребет этому злу не переломить.
Превратить россиянина в информанта можно только одним способом: мотивировать его и одновременно – защитить. Такой подход успешно применяют несколько государств. Речь идет о феномене так называемых «свистунов» (whistleblowers), нормы о защите которых по состоянию на 2006 год были приняты в более, чем 30 странах5.
Информант
Определить понятия «информант» не так просто. С одной стороны, его не следует путать со свидетелем или заявителем, с другой – эти три амплуа могут пересекаться вплоть до полной неразличимости. Поэтому исчерпывающее и единое для всех определение информанта не выработано мировой практикой до сих пор.
Американские ученые определили действия информанта («свистуна») как «раскрытие членом какой-либо организации (бывшим или действующим) информации о незаконных, аморальных или недозволенных действиях, предпринимаемых под началом его работодателей, тем лицам и органам которые, возможно, смогут повлиять на эти действия»6. При этом исследователи, работающие на материале развитых правовых государств, пытаются четко (насколько это возможно) провести грань между «свистунами» и похожими на них действующими лицами.
Подчеркивается, что «свистун» – это не информант в правоохранительном смысле этого слова: в полицейской практике информант сам зачастую является участником незаконных действий (например, сотрудничающий с правоохранительными органами член ОПГ). «Свистунов» пытаются отделить и от свидетелей: первым не обязательно участвовать в судебном процессе, они могут ограничиться ролью «спускового крючка». «Свистуны» действуют добровольно, поэтому их не нужно путать с теми, кто по закону обязан ставить соответствующие органы в известность о происходящих правонарушениях под угрозой наказания.
Такая терминологическая путаница, непростая даже в правовых государствах, предельно усложняется в российских условиях, поскольку в России коррупция вышла за все мыслимые пределы и охватила всю страну. В качестве потенциального участника коррупционных отношений и потенциального «свистуна» может выступить практически любой член общества. Поэтому для внесения ясности в этот вопрос нужно перейти из области абстрактных рассуждений в область предметного законотворчества на примере успешных стран.
США
США как страна общего права всегда уделяла большое внимание роли, которую негосударственные акторы – вплоть до отдельного гражданина – могут играть в борьбе с преступностью. Поэтому неудивительно, что первые меры по защите и мотивированию «свистунов» были приняты там еще в XIX веке.
Среди предтеч современного законодательства в этой сфере необходимо назвать Закон «О ложных требованиях» (The False Claims Act), который в обиходе называют Законом Линкольна. Он был принят в США во время Гражданской войны для борьбы с мошенничеством при выполнении государственных заказов и с многочисленными поправками действует до сих пор.
Закон конкретизирует запрещенные деяния:
- предумышленная подача мошеннического или ложного правопритязания для получения платежа или одобрения;
- предумышленное и недостоверное документальное сопровождение такого ложного правопритязания;
- недобросовестные манипуляции с государственными активами;
- сертифицирование приема какого-либо имущества без обладания точной информации о нем;
- приобретение какого-либо имущества у представителей государства, не уполномоченных на его продажу;
- манипуляции с документальным сопровождением сделки, направленные на то, чтобы лишить государство части причитающегося ему имущества или денежных средств;
- сговор с целью осуществить хотя бы один из вышеприведенных пунктов7.
Как видно, фокус этого закона предельно актуален в российских условиях отчаянного положения в системе размещения госзаказов и госзакупок. И самый примечательный урок, который можно извлечь из практики США: американский законодатель дает возможность бороться с этими злоупотреблениями частным лицам – к их собственной выгоде.
Действуя от имени государства, частное лицо может подать в суд иск с целью доказать, что при заключении сделки имело место запрещенное деяние. Такой иск обязательно должен быть принят к рассмотрению: отклонить его может только суд или Генеральный прокурор США, тщательно обосновав свою позицию.
Если разбирательство по такому иску увенчается успехом, то истцу причитается солидная сумма8:
- от 15 до 25% «цены вопроса» – при условии, что сторона государства, ознакомившись с иском, включается в процесс судебного разбирательства, подав собственный иск;
- от 25 до 30% – сторона государства, ознакомившись с иском, не включается в процесс, оставив истца одного, то он, в случае благоприятного исхода получает;
- то верхняя планка вознаграждения ограничивается 10%, когда истец узнал о нарушениях не сам лично, а использовал сообщения СМИ, проанализировал официальные документы и т.п.
По данным Образовательного фонда «TAF» (Taxpayers Against Fraud Education Fund), с 1987 по 2008 год было подано 6199 таких (qui tam) исков с общей «ценой вопроса» около 13,7млрд долларов. При этом общая сумма по искам, в рассмотрение которых включилось государство, составила 13,2 млн долларов, то есть правительство США почти никогда не оставляет истцов в одиночку перед лицом суда9.
Механизм, созданный Законом «О ложных требованиях», действует масштабно. Используемая схема предполагает, что «свистун» должен выступить в качестве стороны на судебном процессе, что приемлемо не для всех. Тем более, что этот законодательный акт, как уже говорилось, действует в строго ограниченной сфере.
Параллельно действует и другие акты. Так, потенциальные информанты из числа государственных служащих заинтересовали местного законодателя еще в 1912 году при принятии закона Ллойда – Лафолета (Lloyd-La Follette Act). Законодательная база США в вопросе защиты информантов среди госслужащих с тех пор практически неуклонно росла, развивалась и усложнялась. Интересно отметить, что самым прорывным направлением стала защита окружающей среды, где наиболее очевидны были общественная важность работы информантов и ценность общего блага.
В настоящий момент в США действует общий Закон «О защите свистунов» 1989 года (The Whistleblower Protection Act) с важными поправками 2007 года. Он защищает «свистунов» из числа государственных служащих. Его базовая норма адресована «любому служащему, обладающему полномочиями предпринять, приказать другим предпринять, рекомендовать или одобрить какое-либо действие кадрового характера»10. В соответствии с ней такой служащий не должен «предпринимать или, напротив, не предпринимать, угрожать предпринять или, напротив, не предпринять» действие кадрового характера в отношении другого чиновника или соискателя на должность чиновника, если последний раскрывает информацию, которая, как он «обоснованно полагает», свидетельствует:
во-первых, о нарушении какого-либо закона, нормы или регламента;
во-вторых, о вопиюще плохом исполнении своих обязанностей, значительной растрате фондов, злоупотреблении властью, существенной или особой угрозе здравоохранению и общественной безопасности11.
Под действиями кадрового характера понимается достаточно широкий спектр: от стандартных штрафных санкций и поощрений до назначения психиатрического обследования, а также любые серьезные изменения в «обязанностях, сферах ответственности и рабочих условиях»12.
Соблюдение соответствующих норм в США контролируют Служба специальных консультаций (Office of Special Counsel, чисто исполнительное ведомство) и Совет защиты системы заслуг (Merit Systems Protection Board, квази-судебное ведомство). До 1989 года они были институционально связаны, с тех пор действуют раздельно.
Интересно, что американское законодательство предусматривает возможность компенсации ущерба государственных служащих, подпадающих по действие закона «О защите свистунов» – вынесение такого решения контролирует Совет защиты системы заслуг. Работника могут восстановить по службе, возместить ему задолженность по заработной плате, понесенные медицинские расходы, оплату за проезд и т.п.13
Впрочем, система защиты «свистунов» работает не только для чиновников, но и для предпринимателей. Так, Закон «Сарбейнза-Оксли» 2002 года ужесточил порядок совершения операций на рынке ценных бумаг. Он содержит и такую норму: тот, кто с умыслом, намериваясь отомстить, предпримет вредоносные действия по отношению человеку, предоставившему правоохранительным органам любую достоверную информацию о совершении или возможном совершении преступления федерального уровня – в вопросах заработка или законного трудоустройства, карается либо штрафом, либо сроком до 10 лет, либо тем и тем одновременно14.
«Свистуны» из частного сектора также могут надеяться на награду. Согласно действующему Закону «Додда-Фрэнка о реформе Уолл-Стрит и защите потребителей» «свистун», раскрывший Комиссии по ценным бумагам и биржам информацию о каком-либо нарушении, санкция за которое превышает 1 млн долларов, должен получить от 10 до 30% суммы этой санкции15. Конечную сумму определяет Комиссия, учитывая значимость информации, степень сотрудничества «свистуна», программный интерес Комиссии и другие факторы, которые она сочтет важными16.
Итак, американская система создает дополнительную защиту и мотивацию для «свистунов» в наиболее чувствительных областях. Если ли аналогичные примеры в мире?
Великобритания
В Великобритании базовым для «свистунов» является Закон «О раскрытии информации, представляющей общественный интерес» (Public Interest Disclosure Act) 1998 года. Речь идет об информации:
- о совершенном преступлении,
- о невыполнении каким-либо лицом обязательств, возложенным на него законом,
- об ошибке в отправлении правосудия,
- об угрозе здоровью людей,
- об угрозе окружающей среде,
- о сокрытии данных, касающихся какого-либо из вышеперечисленных пунктов17.
Работник, раскрывший информацию, и его заявление получают защиту государства и ему (работнику) не может быть причинен ущерб только при условии, что он поступил с честными намерениями, не преследуя личной выгоды, будучи убежден, что раскрываемые данные соответствуют истине18. Хотя работник, раскрывая информацию, не должен стремиться к получению «личной выгоды», британцы предусмотрели возможность получения «свистуном» компенсации за понесенный ущерб19.
Общая ситуация в мире и пример Румынии
Нельзя сказать, что большинство стран мира стремится к тому, чтобы достигнуть американской планки в сфере защиты «свистунов». Более того, для большинства государств даже ограниченная британская планка является пока не достигнутой отметкой. Однако, внимание к этому вопросу все же проявляется – пока, главным образом, международными организациями.
Среди прочего, нельзя не отметить Конвенцию о Коррупции Совета Европы (Civil Law Convention on Corruption), утверждающую, что «каждая сторона должна предусмотреть в своем внутреннем законодательстве защиту от неоправданных санкций для тех работников, которых есть основательные подозрения о коррупции и которые доводят эти подозрения до соответствующих лиц и органов»20. Схожими словами оперирует и Конвенция ООН по борьбе с коррупцией, а также целый ряд прочих международных документов. Однако, даже в Европе, например, подобное законодательство не принято не везде. Так, в 2009 году ПАСЕ, проведя ревизию, отметила, что более-менее целостные законодательные акты приняты в уже упоминавшейся Великобритании (госсектор и частный сектор и НКО), Бельгия (только на уровне Фландрии и в отношении чиновников), Франция (только в отношении дел с коррупционной составляющей, но применительно и к бюрократии, и к частному сектору), Норвегия, Нидерланды и такая проблемная страна, как Румыния21.
Действительно, Бухарест, испытывающий некоторые сложности в борьбе с коррупцией, установлением верховенства права и поддержанием государственного управления на должном уровне, пошел на принятие соответствующего законодательного акта. Речь идет о Законе № 571 2004 года.
Румынский законодатель определил деятельность «свистуна» как «осведомление, с честными намерениями, о деянии, нарушающем закон, профессиональные стандарты этики или принципы хорошего управления, эффективности, действенности, рачительности или прозрачности»22.
Конкретизируя это положение, румынские парламентарии предусмотрели целый список проступков, о которых «свистун» может дать знать, среди них: коррупция; конфликт интересов; злоупотребление материальными и человеческими ресурсами; проступки, связанные с нарушением режима прозрачности и доступа к информации; некомпетентность и пренебрежение своими обязанностями; нарушения при осуществлении административных процедур (осуществление их не в установленном порядке) и т.д.
В качестве потенциальных инстанций, куда «свистун» может обратиться (в одно, несколько или сразу во все), закон определяет: непосредственного начальника нарушителя; начальника всего органа, в котором занят нарушитель; дисциплинарные комиссии; судебные органы; органы, отвечающие за расследование соответствующих нарушений; парламентские комиссии; СМИ; профсоюзы; НКО23. Румынский закон о защите «свистунов» получил высокую оценку ПАСЕ, хотя и было отмечено с сожалением, что он касается только госслужащих24.
